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中國能源“十三五”回顧與“十四五”展望

在“十三五”期間,我國能源在黨中央“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念和習近平總書記“四個革命、一個合作”能源戰略思想指導下質、量齊增,一方面保障了經濟社會的穩步發展,為社會進步提供了穩定、充足的能源保障;另一方面增加了清潔能源供應,使能源結構不斷優化,為生態文明建設提供了有力的支撐。

“十三五”能源發展取得的成就

縱觀“十三五”,國民經濟發展規劃綱要中能源發展的約束性目標已經基本完成,能源專項規劃不同程度地完成和超額完成,僅天然氣發展目標完成難度較大。“十三五”期間我國能源發展取得了以下成就:

能源生產和能源消費持續增長

2019年全國能源消費量達到了48.6億噸標煤,比2015年增加了5.6億噸標煤,年均增長1.4億噸。其中煤炭消費量約為39.3億噸,比2015年增加了約1億噸,平均每年增加約2500萬噸;石油消費量達到6.6億噸,比2015年增加了1.2億噸,平均每年增加超過3000萬噸;天然氣表觀消費量3067億立方米,比2015年增加了1134億立方米,年均增加近300億立方米;全社會用電量達到了7.2萬億千瓦時,比2015年增長近1.5萬億千瓦時,年均增加近4000億千瓦時(見表1)。

能源結構明顯改善

從生產端看,清潔能源供給能力增強,能源品種多元化水平提高。非化石能源裝機比重從2015年的35%提高到2019年的40.8%,增加了5.8個百分點,提前超額完成“十三五”目標;非化石能源發電量占比從2015年的27%增加到2019年的30.4%,增加了3.4個百分點;2019年煤電發電量已達4.56億千瓦時,電煤“十三五”中期(2018年)在全部煤炭消費中的占比已經達到53.9%,比2015年的49%提高了4.9個百分點,已完成“十三五”目標(55%)的82%。從煤炭的利用高效率看,2019年和2015年相比,燃煤發電量增加了6000多萬千瓦時,折合電煤消耗量約2.7億噸,期間煤炭消費量增加近1億噸,散煤減少約1.7億噸,煤炭使用效率大幅提升,為減少散煤消費做出了重要貢獻。

從消費端看,2019年全年清潔能源消費量約11億噸標準煤,占能源消費總量的23.4%,與2015年相比提高了5.4個百分點。非化石能源和天然氣分別貢獻了3.2和2.2個百分點。電能在終端能源消費的占比為26%,比2015年提高了約3個百分點。煤炭消費比重從2015年的64%下降到2019年的57.7%,提前完成“十三五”目標。

二氧化碳排放強度和污染物排放水平大幅下降

在低碳方面,2019年我國單位GDP二氧化碳排放水平下降17.9%,基本完成“十三五”提出的降低18%的目標。低碳水平提升除了能效大幅提高的貢獻外,非化石能源應用起到了重要作用,按照全國非化石能源發電量2.39億千瓦時計算,僅非化石能源應用減排二氧化碳總量已經超過了20億噸。

在清潔方面,2019年我國電力清潔發展水平顯著提升,其中煙塵、二氧化硫和氮氧化物排放量分別約為18萬噸、89萬噸和93萬噸,分別較2015年排放量下降了22萬噸、111萬噸和87萬噸,降幅分別達55%,55.5%和48.3%。截至2019年底,我國86%以上的煤電裝機達到超低排放限制,總量約8.9億千瓦,為能源的清潔化做出了巨大貢獻。

關鍵領域改革逐步深化

在習近平總書記“推動能源體制革命,還原能源商品屬性”的發展要求指導下,以充分發揮市場配置資源決定性作用和更好發揮政府作用為核心的能源體制機制深化改革在關鍵領域先后實施,2015年和2017年分別出臺了深化電力體制改革和深化油氣體制改革的相關文件,從定價、交易、運行機制等多個方面提出深化改革的目標,并在“十三五”期間取得了一定的成果,如建立電力交易中心,構建完成“中長期+現貨+輔助服務”的電力市場體系,油氣管網基礎設施獨立,礦業權競爭性出讓,外資企業放開準入等。

技術水平不斷提升

隨著傳統化石能源開采難度的加大,在技術裝備方面也相應投入更多,“十三五”煤炭、石油、天然氣的開采、儲存、運輸、環保、安全等諸多領域都取得了顯著的成就,技術水平不斷提升。

三代核電技術順利推進,截至2019年底,我國核電總裝機已經達到4876萬千瓦,居全球第三;在建核電總裝機1387萬千瓦,居全球首位。

可再生能源領域繼續鞏固“十二五”已經取得的國際先進技術水平的優勢,在低風速和海上風電開發需求的引領下、在“領跑者”等政策的激勵下,風電與光伏先進技術應用規模大幅上升,可再生能源應用成本繼續下降。

核電和可再生能源技術的提升,促進了非化石能源占比提升,為加速能源轉型和提前實現碳排放達峰目標奠定了堅實的產業基礎。

“十三五”能源發展存在的問題

“十三五”期間雖然取得了很多的成果,但能源發展在深化“創新、協調、綠色、開放、共享”方面仍然存在諸多不足,體制機制障礙掣肘能源結構優化,能源革命需要更堅定的推動力進行助推。

調結構、減煤炭落實不到位

為了治理大氣污染,習近平同志多次強調“調整能源結構,減少煤炭消費,增加清潔能源供應”。實際的執行情況是,“十三五”的前四年煤炭增加了約1億噸,石油增加了1.3億噸,天然氣占比的發展目標比2015年增加10%,現在只完成了目標的81%,尤其是高污染和高排放的煤炭消費先降后增,從2013年連續下降了三年之后,2017年開始連續三年反彈。“十三五”期間,煤炭不僅沒有減少,而且消費水平恢復到歷史高位,“大氣十條”減少煤炭消費量的努力幾乎清零(詳見圖1).

國家發展改革委、環境保護部、國家能源局2014年9月發布《煤電節能減排升級與改造行動計劃(2014-2020年)》中提出:“電煤占煤炭消費比重提高到60%以上”,“十三五”將該指標調整為55%,從實際完成情況看,“十三五”目標完成基本無壓力,但與《煤電節能減排升級與改造行動計劃(2014-2020年)》提出的高案目標還有一定差距,2020年實現目標存在較大難度。

能源效益持續下降

“十二五”以年均3.6%的能源消費增速和6.7%的電力消費增速支持了GDP年均7.8%的增長,規劃期內平均能源、電力消費彈性系數分別為0.46和0.86。“十三五”的前四年,我國GDP平均增速為6.6%,能源、電力平均增速分別為3.1%和6.1%,平均能源、電力消費彈性系數分別為0.47和0.92。“十三五”期間我國能源和電力的彈性系數水平高于“十二五”,可以看出我國的能源效率提升和產業結構調整都還沒有能夠全面貫徹綠色發展理念,需要進一步優化和提升(詳見圖2).

低碳目標未成為能源行業考核重點

“十三五”期間我國國民生產總值的碳強度雖然持續下降,但是,這主要是由于GDP增加帶動,并非二氧化碳排放絕對量減少造成。如圖3中,二氧化碳排放在2012-2016短暫的增長放緩之后,2017年又恢復快速增長,2019年二氧化碳排放總量突破了96億噸,約占全球排放量的30%。

區域之間發展不平衡

國家雖然制定了非化石能源比重、煤炭消費比重、單位GDP能源強度和單位GDP二氧化碳強度等五項約束性指標,并對非化石能源占比以外的四項約束性指標做了嚴格的分解落實,但是對于非化石能源占比這一約束性指標和天然氣占比這一預期性指標沒有規定明確的分解落實方案,導致這些緊約束和軟約束的目標沒有達到嚴格的落實。其中東部發達地區省份,除了廣東、福建一次能源消費中非化石能源占比超過20%,達到國家目標以外,其他省份都沒有達到非化石能源占比目標,其中上海、江蘇、安徽、山東、遼寧等省市,非化石能源消費占比不到5%,比全國平均水平低約10個百分點。在人均天然氣利用量方面,上述省份都沒有達到全國平均水平,上海人均天然氣消費量不到北京的1/3,浙江省的人均天然氣消費量不到全國平均水平80%。

地方發展清潔能源動力不足

目前,提升可再生能源應用比例,調整能源結構已經成為全球共識,構建清潔低碳、安全高效的能源體系也已經在十九大被確定為國家戰略。但是政策的落點不夠堅實,一方面地方發展清潔能源動力不足,開采和使用化石能源往往比利用可再生能源產生更好的地方經濟效益;另一方面,從機制框架的構建來看,可再生能源發展受限并不會使任何一級管理機構承擔相應的責任和不利后果,因此無論是利益驅動還是法則制約,都不足以讓地方政府全力發展可再生能源。

“十四五”能源發展展望

2020年9月22日,習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論中發表重要講話,表示中國將提高國家自主貢獻力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值,爭取在2060年前實現碳中和。這是黨和國家在五大發展理念基礎上,又提出的量化目標指引。

能源發展需求

雖然“十四五”受中美貿易戰等外部形勢影響,經濟增速下行壓力增大,給能源發展帶來了一定的不確定性。但我國工業化、城鎮化進程尚未完成,經濟發展將由數量型推動轉變為質量型推動,在新型基礎設施建設、工業產品生產和居民生活消費等多方面因素拉動下,預計“十四五”能源需求仍將持續增長。如“十四五”期間國內生產總值(GDP)增速按5%考慮,能源彈性系數按0.4考慮,電力消費彈性系數按1考慮,假設2020年度能源消費仍維持在48.6億噸標準煤,全社會用電量為7.2萬億千瓦時,則2025年全國能源消費總量大約為53.7億噸標準煤,較2020年增加5.1億噸標準煤,平均每年增加1億噸左右。2025年全社會用電量將達到9.2萬億千瓦時,比2020年增加2萬億千瓦時,平均每年增加約4000億千瓦時。“十四五”能源消費和全社會用電量的增量分別為4.4億噸和1.5萬億千瓦時(詳見表3)。

能源是大氣污染物和二氧化碳的主要排放源,目前除了“大氣十條”對部分地區能源結構優化和能源的清潔利用有明確的要求之外,環境治理領域尚無針對能源結構優化的量化要求。但是考慮到煤電機組超低排放改造、居民生活散煤替代等措施的潛力有限,在不約束能源消費總量的前提下,若不進一步調整能源結構,抑制煤炭和石油消費,我國2025年二氧化碳排放量將有可能逼近110億噸,很難實現提前完成2030年二氧化碳排放達峰目標和2035年環境質量有根本性好轉的要求,更難以實現2060年碳中和目標。因此綜合清潔能源替代、保障能源安全、大氣污染防治和應對氣候變化等要求,2025年煤炭消費總量應該控制在38億噸以內,石油消費量需控制在7億噸以內,天然氣消費量增加到4300億立方米左右,即化石能源消費總量控制在43億噸標準煤左右,非化石能源占比提高到20%左右。屆時我國能源消費排放的二氧化碳為100億噸左右,為二氧化碳排放早日達峰奠定基礎。

能源發展目標

我國“十四五”能源發展應該在保障能源供應量的基礎上,在能源結構調整上加大力度,根據發展目標的重要程度,確定約束性、警示性和指導性的量化考核目標,并在此目標的基礎上完善政策引導體系,促進能源加速朝清潔低碳方向轉型。

能源發展需要關注的重點問題

為確保“十四五”期間的能源供需平衡并且推進2030二氧化碳排放達峰和2060碳中和目標的實現,能源領域發展需要重點關注如下問題:

大力提高能源利用效率。我國能源綜合利用效率大體上是世界平均水平的一半,是發達國家1/4左右,是世界先進水平的1/6左右,“十四五”期間實現能源效率的提高,是經濟高質量轉型成功的標志,需力爭“十四五”末,我國GDP的能源強度達到世界平均水平,將規劃期末的能源消費增量控制在比2019年水平增加5億噸標煤以內。

嚴格控制化石能源消費總量。煤炭和石油既是高污染能源也是高碳能源,源頭治理是治污和減排最重要、最關鍵、最有效的手段,也是唯一能夠產生協同效應的手段。控制煤炭和石油消費總量而非能源消費總量,是在認可能源消費持續上升的基礎上促進能源結構優化的規劃方法。此外,控制煤炭消費總量還有助于煤炭占比的下降,降低煤炭保供的壓力,控制石油消費有利于降低我國石油對外依存度,確保能源供應安全,力爭化石能源消費控制在44億噸標煤以內。

要特別關注的是,由于國際油價的調整,市場會更多地選擇進口油氣,會加大化石能源消費比重,如果出現基礎設施過度投資,將可能造成基礎設施的高碳鎖定,為我國2030年二氧化碳排放達峰和2060年實現碳中和埋下隱患。

大幅度提高非化石能源比例。我國風能和太陽能資源非常豐富,且具備完備的產業基礎,已經初步具備發展成為主力能源的經濟競爭力。從“十三五”的發展經驗看,可再生能源的快速發展超出預期,配合核電的適度發展,非化石能源在能源消費中的比重仍有大幅提升的空間,其目標是2025年確保非化石能源占比達到19%,力爭20%,提前實現達峰目標。同時非化石能源占比的提高,尤其是實現對化石能源的存量替代,有助于能源供應安全和經濟的高質量轉型,推動能源由資源依賴向技術依賴過渡。

增加清潔能源供應。我國一次能源供應中清潔能源占比過低,終端用能中的清潔能源比重則更低,遠遠低于世界平均水平,與發達國家相比差距更大,不斷增加清潔能源供應不僅僅是保護環境的需要,也是提高經濟發展質量和提高人民生活質量的需要。

大力推動能源與環境氣候協同治理。國內外的經驗都證明,能源環境氣候可以協同治理,相互推進,國家應該在吸收國際先進經驗的同時,總結珠三角能源結構優化與環境治理即低碳發展的經驗,擴大協同治理的理念和范圍。努力控制高污染的能源使用,對煤炭和石油消費進行總量管理,達到控制化石能源消費總量,減少環境污染和溫室氣體排放的多重效益。

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